La Revue des Droits de l’Homme par par Ghislain Mabanga
Par une ordonnance du 30 mars 2013, la Cour suprême kényane validait l’élection de MM. Uhuru Muigai Kenyatta et William Samoei Ruto, respectivement en qualité de président et de vice-président de la République kényane. Il se trouve qu’au moment de cette décision, l’un et l’autre étaient accusés devant la Cour pénale internationale, en tant que coauteurs indirects, de crimes contre l’humanité relatifs aux violences postélectorales de décembre 2007. L’un comme l’autre faisaient par ailleurs l’objet, non d’un mandat d’arrêt, mais bien d’une citation à comparaître devant la Cour. A ce titre, ils comparaissaient libres. L’article 27-1 du Statut de Rome, qui dispose que « le présent Statut s’applique à tous de manière égale, sans distinction fondée sur la qualité officielle », allait donc, pour la première fois, être sérieusement éprouvé. En effet, lorsqu’on connaît la particularité du procès pénal international, dont les audiences, parfois quotidiennes, durent plusieurs mois, voire des années, la question de la compatibilité de l’exercice effectif d’un mandat présidentiel avec les poursuites devant la Cour se posait inéluctablement.Face à ce que l’Union africaine (UA) considère comme un refus, par la Cour pénale internationale (CPP), de respecter les obligations constitutionnelles des deux accusés kényans qui, selon elle, auraient dû choisir les audiences auxquelles ils devraient comparaître, la crise qui couvait depuis plusieurs mois entre les deux organisations a éclaté au grand jour. Réunie en session extraordinaire à Addis-Abeba, la conférence des chefs d’Etat et de gouvernement de l’UA a décidé, le 12 octobre 2013, de demander au Conseil de sécurité des Nations Unies le renvoi des situations kényane et soudanaise devant les juridictions nationales. Pour l’UA, la décision du Conseil de sécurité devrait intervenir avant l’ouverture du procès contre le président kényan prévue le 12 novembre 2013, faute de quoi le report de l’audience serait sollicité. Telle est, à ce jour, la conclusion provisoire d’un regrettable feuilleton qui, depuis plusieurs mois, s’est joué en deux actes, l’un judiciaire (1°), l’autre, diplomatique (2°).
1°/- Acte 1 : La phase judiciaire ou l’inopérance de la qualité officielle sur les procédures devant la Cour
L’article 27-1 du Statut de Rome consacre clairement le principe de l’égalité des délinquants devant l’action publique. Il s’ensuit que l’article 63-1, qui dispose que « l’accusé est présent à son procès », s’applique à tous les justiciables de la Cour sans considération des qualités officielles qu’ils peuvent par ailleurs revêtir en vertu de leur droit national.
Il faut relever que cet article n’a jamais posé problème puisque les accusés ayant exercé les fonctions de président de la République (Laurent Gbagbo de Côte d’Ivoire) et de vice-président de la République (Jean-Pierre Bemba de la République démocratique du Congo), n’étaient plus en fonction au moment de leur arrestation et sont tous, depuis, détenus au quartier pénitentiaire de la Cour. Il en va autrement du cas d’espèce où les deux accusés sont tous respectivement président et vice-président en exercice de la République kényane. L’accusé William Samoei Ruto prit l’initiative de soumettre cette délicate question aux juges. Si la Chambre de première instance V (A) tenta de trouver un difficile équilibre entre le procès pénal international et les obligations constitutionnelles des accusés (A), la Chambre d’appel, elle, fit une stricte application du principe de l’égalité des délinquants devant l’action publique (B).
A – Le difficile équilibre entre le procès pénal international et les obligations constitutionnelles des accusés
Comment concilier l’exercice effectif de la fonction présidentielle avec l’obligation de comparaître en personne prévue à l’article 63-1 du Statut de Rome ? La défense de William Samoei Ruto soumit cette question à la Chambre de première instance V (A) en lui proposant, par une requête du 28 février 2013, la possibilité de comparaître par visioconférence. Par la suite, changeant de stratégie, cette même défense soumit à la même chambre une autre requête, datée, elle, du 17 avril 2013, au terme de laquelle elle demandait désormais à la Chambre, à titre principal, de l’autoriser à n’être présent qu’à un nombre limité d’audiences, la requête en visioconférence étant maintenue comme demande subsidiaire.
Tout en réaffirmant la nécessité, pour l’accusé, de répondre pénalement des faits qui lui sont reprochés, la Chambre de première instance dut néanmoins recourir à un périlleux exercice d’équilibriste pour réussir à concilier les intérêts en présence. En effet, dans sa décision en date du 18 juin 2013, elle soutint qu’il n’existait aucune incompatibilité entre, d’une part, la conduite de l’enquête sur la responsabilité pénale individuelle de l’accusé et, de l’autre, l’admission de sa requête tendant à obtenir qu’il ne soit pas tenu à assister à l’ensemble des audiences pour lui permettre de s’acquitter de ses obligations constitutionnelles (CPI, 18 juin 2013, le Procureur c/ William Samoei Ruto et Joshua Arap Sang, Affaire n° ICC-01/09-01-11, Ch. 1re inst. V(A), Decision on Mr Ruto’s Request for Excusal from Continuous Presence at Trial, ICC-01/09-01/11-777, § 109).
Pour la Chambre, une telle décision passait nécessairement par la mise en balance d’un certain nombre d’intérêts des différents protagonistes, en l’occurrence l’accusé qui jouit de la présomption d’innocence, les victimes et les témoins qui ont droit à la protection pendant le cours du procès, mais aussi le Kenya qui a intérêt à ce que son vice-président exerce effectivement ses fonctions (Id., § 110). Aussi fit-elle droit à la requête de l’accusé en exigeant, toutefois, sa présence au cours d’un certain nombre d’audiences, notamment les audiences d’ouverture et de clôture, ainsi que celles relatives au prononcé du verdict et, éventuellement, de la sentence (Id., p. 52). Les audiences relatives à l’audition des témoins, qui constituent la substance même du procès pénal international et qui caractérisent sa durée exceptionnelle, demeuraient cependant en dehors du champ d’application de cette décision.
Comme on pouvait s’y attendre, une telle décision ne pouvait satisfaire tous les protagonistes. Ainsi en est-il particulièrement du Procureur qui avait intérêt à ce que tous les justiciables fussent traités à pied d’égalité. Aussi décida-t-il de déférer la décision à la censure de la Chambre d’appel.
B – La stricte application du principe de l’égalité des délinquants par la Chambre d’appel
L’arrêt au fond de la Chambre d’appel pouvant intervenir au-delà du 12 septembre 2013, date de l’ouverture du procès contre l’accusé William Samoei Ruto, le Procureur jugea utile de recourir à l’article 82-3 du Statut de Rome, qui dispose que « l’appel n’a d’effet suspensif que si la Chambre d’appel l’ordonne sur requête présentée conformément au Règlement de procédure et de preuve ». Aussi, après avoir obtenu l’autorisation de la Chambre de première instance d’appeler sa propre décision devant la Chambre d’appel, le Procureur prit-il soin, dans son mémoire d’appel du 29 juillet 2013, de demander à la Chambre d’appel d’accorder à son appel un effet suspensif, en ordonnant que l’accusé Ruto comparaisse à toutes les audiences de la Chambre de première instance.
Dans sa décision du 20 août 2013, la Chambre d’appel prit scrupuleusement soin de ne pas aborder prématurément le débat sur la qualité officielle de l’accusé. Aussi fit-elle, d’abord, le constat qu’au terme de la décision incriminée, l’accusé n’était pas tenu de comparaître à toutes les audiences, particulièrement celles au cours desquelles seraient entendus les témoins. A cet effet, elle trouva justifiées les préoccupations du Procureur, notamment sur la difficulté ou l’impossibilité de faire revenir à la barre, en cas d’infirmation de la décision incriminée, les témoins préalablement entendus en l’absence de l’accusé. Elle en conclut que « the consequences of implementing the Impugned Decision prior to the issuance of the judgment on the Prosecutor’s Appeal, would be difficult to correct and may be irreversible and that suspension of the Impugned Decision is warranted » (CPI, 20 août 2013, le Procureur c/ William Samoei Ruto et Joshua Arap Sang, Affaire n° ICC-01/09-01-11, Ch. app., Decision on the request for suspensive effect, ICC-01/09-01/11-862, § 10).
La conséquence de cette décision était que, en attendant l’arrêt au fond de la Chambre d’appel, l’accusé William Samoei Ruto devait, à l’instar de tout autre accusé devant la Cour, comparaître en personne à toutes les audiences de la Chambre de première instance V(A), dont le procès devait s’ouvrir le 12 septembre 2013. Une telle décision ne fut pas du goût de l’UA qui entreprit de mener une offensive diplomatique contre ce qu’elle considère comme un manque de considération vis-à-vis de l’Afrique et des Africains.
2°/- Acte 2 : La phase diplomatique ou l’offensive de l’Union Africaine
Cette décision de la Chambre d’appel est l’acte qui a fini par compliquer les relations entre l’UA et la CPI, qui étaient déjà difficiles après l’émission d’un mandat d’arrêt contre le président soudanais, Omar Al Bashir. Après avoir tenté, en vain, d’obtenir par la voie diplomatique le renvoi de l’affaire kényane devant les juridictions nationales (A), l’UA va ouvertement déclarer les hostilités contre la CPI lors sa session extraordinaire tenue à Addis-Abeba du 11 au 12 octobre 2013 (B).
A – L’échec de la voie diplomatique
Par une décision prise lors de la 21e session ordinaire de la Conférence des chefs d’Etat et de gouvernement tenue à Addis-Abeba les 26 et 27 mai 2013, l’UA fustigeait déjà « l’utilisation abusive des mises en accusation contre les dirigeants africains » (Décision sur la compétence internationale, la justice internationale et la Cour pénale internationale, Doc. Assembly/AU/13 [XXI], §4). Dans cette décision, elle soutenait et approuvait « la demande de la Région de l’Afrique de l’Est pour un renvoi des enquêtes et des poursuites de la CPI en relation avec les violences post-électorales de 2007 au Kenya, conformément au principe de complémentarité pour les cas dans le cadre de la réforme judiciaire prévue dans le nouvel ordre constitutionnel, en appui à la consolidation de la paix en cours et aux processus de réconciliation nationale, afin d’éviter la résurgence du conflit et des violences au Kenya » (Id., § 7).
Afin de concrétiser cette volonté de dessaisissement de la CPI au profit des juridictions kényanes, un courrier en date du 10 septembre 2013, signé conjointement par le président de l’UA, l’éthiopien Hailemariam Desalegn, et la présidente de la Commission de l’UA, la sud-africaine Nkosazana Dlamini-Zuma, fut adressé au président de la CPI. Y dénonçant « the recent decisions of the Court in relation to the Kenyan situation where Trial Chamber V (a) allowed the Prosecutor’s appeal and granted the request for Suspensive Effect », ils demandaient au président de la Cour, non seulement la suspension des procédures jusqu’au traitement de la « requête » de l’UA tendant à obtenir leur renvoi devant les juridictions kényanes, mais aussi d’autoriser les deux accusés à choisir les audiences auxquelles ils souhaitaient comparaître pour mieux s’acquitter de leurs obligations constitutionnelles. On notera, au passage, que la décision accordant l’effet suspensif à l’appel du Procureur émanait, non de la Chambre de première instance V (A), mais bien de la Chambre d’appel. Qu’à cela ne tienne, le problème était clairement posé : l’UA entendait directement mettre en cause des décisions de justice et en obtenir la non-application. Mieux, elle souhaitait obtenir purement et simplement le dessaisissement de la Cour au profit des juridictions kényanes.
On comprend, dès lors, l’embarras de la présidence de la Cour, obligée de recourir aux subterfuges d’ordre procédural pour éluder les problèmes posés. En effet, dans sa réponse du 13 septembre 2013, le juge Cuno Tarfusser, deuxième vice-président de la Cour, fit savoir à ses interlocuteurs que leur courrier à la présidence ne constituait pas une « requête » au sens du Règlement de procédure et de preuve de la Cour. Il les renvoya donc à mieux se pourvoir en s’adressant directement aux chambres compétemment saisies, en l’occurrence la Chambre de première instance V (A) et la Chambre d’appel. Il leur proposa, à cet effet, notamment le recours à la règle 103 du Règlement de procédure et de preuve de la Cour qui permet à toute organisation de solliciter l’autorisation d’intervenir dans la procédure en qualité d’amicus curiae.
Ampliataire de la lettre de l’UA, la présidente de l’Assemblée des Etats Parties au Statut de Rome, Tiina Intelmann, réagit aussi par un courrier daté du 20 septembre 2013. Pour elle, en effet, « la décision de déférer aux juridictions nationales des affaires dont la Cour pénale internationale est saisie relève de la compétence de la Cour ». Elle laissait néanmoins la porte ouverte au dialogue à l’occasion de la session de l’Assemblée des Etats Parties prévues le 20 novembre 2013.
Pour l’UA, toute voie diplomatique permettant d’obtenir la neutralisation par la Cour de ses propres décisions avait désormais fait long feu. Elle devait donc passer à une autre étape, en déclarant ouvertement les hostilités contre la Cour.
B – L’ouverture des hostilités
A l’initiative du Kenya, une session extraordinaire de l’UA, consacrée aux relations de l’organisation avec la CPI, se tint à Addis-Abéba du 11 au 12 octobre 2013. Le ton des hostilités fut donné dès le premier jour, lors de la session extraordinaire des ministres des affaires étrangères de l’Union. Troquant le traditionnel langage diplomatique d’usage en pareilles circonstances contre une rhétorique martiale, l’hôte du sommet, l’éthiopien Tedros Adhanom Ghebreyesus, déclara, dans son allocution d’ouverture du 11 octobre 2013 : « Far from promoting justice and reconciliation and contributing to the advancement of peace and stability in our continent, the Court has transformed itself into a political instrument targeting Africa and Africans ». Et de conclure, sur un ton belliqueux : « We should not allow the ICC to continue to treat Africa and Africans in a condescending manner ».
Dans ces conditions, on pouvait aisément deviner la décision qui serait prise, le lendemain, par le sommet extraordinaire des chefs d’Etat et de gouvernement, que ces ministres avaient mission de préparer : « No charges shall be commenced or continued before any international court or tribunal against any serving head of state or Governement or anybody acting in such capacity during his/her terme of office ».
En conséquence, il est décidé la mise sur pied d’un groupe de contact chargé de mener des consultations avec les membres du Conseil de sécurité, en particulier les membres permanents, notamment dans le but d’obtenir le renvoi des situations kényane et soudanaise devant les juridictions nationales. Pour les chefs d’Etat et de gouvernement africains, le Conseil de sécurité devait réagir à leur préoccupation avant l’ouverture du procès contre le président kényan, faute de quoi le report de l’audience serait sollicité. Entre-temps, il est demandé au Kenya d’adresser directement au Conseil de sécurité une lettre, qui serait approuvée par tous les Etats africains Parties au Statut de Rome, par laquelle il demanderait formellement la suspension de poursuites sur base de l’article 16 du Statut de Rome, qui est ainsi libellé : « Aucune enquête ni aucune poursuite ne peuvent être engagées ni menées en vertu du présent Statut pendant les douze mois qui suivent la date à laquelle le Conseil de sécurité a fait une demande en ce sens à la Cour dans une résolution adoptée en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies ; la demande peut être renouvelée par le Conseil dans les mêmes conditions ».
On peut concéder à l’UA que la politique criminelle du Bureau du Procureur manque quelques fois de lisibilité. Si on peut, en effet, comprendre son empressement à obtenir un mandat d’arrêt à l’encontre de Laurent Gbagbo suite à la crise postélectorale qui, en quatre mois, a fait une centaine de victimes imputables à l’intéressé, en revanche, son inaction face à la crise syrienne qui, en deux ans, a causé une centaine de milliers de victimes, laisse perplexe.
Pour autant, on devrait se garder de tout amalgame en confondant le Bureau du Procureur avec la Cour, celui-là n’étant qu’un des organes de celle-ci. En l’espèce, la confirmation des charges et les poursuites subséquentes des accusés relèvent de la compétence exclusive des chambres qui, à ce jour, se sont, dans l’ensemble, acquittées de leur mission avec satisfaction. On ne peut donc, dans ce contexte, que déplorer l’attitude de l’UA qui, tout en se félicitant des décisions des chambres favorables à ses positions, cherche à obtenir, par des procédés extra-juridictionnels, la neutralisation de celles qui lui déplaisent. Cet affront à l’indépendance de la justice internationale pose inévitablement le problème de la conception qu’ont les chefs d’Etat et de gouvernement de l’UA sur cette même notion vis-à-vis de leurs propres juridictions. Comment, dès lors, s’étonner que les juges de l’élection du continent aient permis à nombre d’entre eux de battre des records surréalistes de longévité à la tête de leurs Etats respectifs ?
Il est, en tout cas, à craindre qu’une aussi forte pression d’une partie conséquente des Etats Parties au Statut de Rome sur la Cour ne mette les juges dans une situation délicate. Dans ce contexte, on peut légitimement s’inquiéter de la décision de la Chambre préliminaire I qui, en date du 11 octobre 2013, a déclaré irrecevable l’affaire Abdullah Al-Senoussi comme devant se poursuivre en Libye. Or, le 31 mai 2013, soit moins de cinq mois plus tôt, la même Chambre avait décidé, dans la même situation, qu’elle n’avait pas assez de preuves pour établir que la Libye était suffisamment outillée pour mener à bien une enquête contre Saïf-al-Islam Gaddafi. On ne peut s’empêcher de constater que le hasard du calendrier a fait que cette décision soit rendue au même moment où se tenait le sommet extraordinaire de l’UA à Addis-Abeba, convoquée à l’initiative des autorités kényanes pour se pencher sur les relations entre l’UA et la CPI. De là, à l’interpréter comme un « message d’apaisement » à l’endroit des dirigeants africains, il n’y a qu’un pas !
Quoiqu’il en soit, le troisième acte de ce feuilleton diplomatico-judiciaire se jouera devant le Conseil de sécurité des Nations Unies et sera, lui, politique. Quelle que soit la décision que prendra cet organe des Nations Unies, elle aura nécessairement une incidence directe sur la poursuite des procédures en cause devant la Cour. Le politique est-il en train de tenir le judiciaire en l’état ? On peut le craindre, hélas !
CPI, Affaire Le Procureur c. William Samoei Ruto and Joshua Arap Sang, n° ICC-01/09-01/11
Union Africaine, Communiqué de presse No 177/2013 (en anglais) : « Africa to Request Deferment of Indictments against Kenyan President and Vice President »
Quelques références bibliographiques :
Xavier Aurey, « Article 27. Défaut de pertinence de la qualité officielle », in Julian Fernandez et Xavier Pacreau (dir.), Commentaire article par article du Statut de Rome de la CPI, t. I, Pedone, Paris, 2012,
pp. 843-861.
Didier Daniel Preira et al., « Article 63. Procès en présence de l’accusé », in Julian Fernandez et Xavier Pacreau (dir.), Commentaire article par article du Statut de Rome de la CPI, t. II, Pedone, Paris, 2012, pp. 1423-1441.
Julie Tribolo, « L’articulation des compétences des juridictions internes avec celles des juridictions internationales », in Hervé Ascensio, Emmanuel Decaux et Alain Pellet (dir.), Droit international pénal, Pedone, 2e éd., Paris, 2012, pp. 1039-1054.
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